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1 概览

  土地储备,是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内,对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地,进行储存或前期开发整理,并向社会提供各类建设用地的行为。

2 介绍

  土地储备,是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内,对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地,进行储存或前期开发整理,并向社会提供各类建设用地的行为。

  国土资源部、财政部、中国人民银行于2007年11月19日联合制定发布了《土地储备管理办法》,以“完善土地储备制度,加强土地调控,规范土地市场运行,促进土地节约集约利用,提高建设用地保障能力”。 《办法》规定,土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土

2.1 地的行为

  土地储备工作的具体实施,由土地储备机构承担。各地应根据调控土地市场的需要,合理确定储备土地规模。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划,应编制项目实施方案,经同级人民政府批准后,作为办理相关审批手续的依据。《办法》明确,储备土地必须符合规划、计划,优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

3 产生发展

  (一)土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土

  土地是人类得以生存与发展的物质载体,是“一切生产和一切存在的源泉。”然而,作为一种自然资源,土地具有稀缺性。所谓稀缺性,是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生,不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点,一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性,

  如土地、淡水、矿物、石油、天然气等;而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源,并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以中国为例,自上个世纪70年代以来,中国人口以每年10%左右的速度增长,耕地则以每年2.%的速度递减。这样,土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾,客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范——法律规范,一方面以之确定土地权利之归属和流转,另一方面,据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为,以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。

  (二)国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因

  在市场经济条件下,每一个市场主体都是理性的“经济人”(亚当.斯密语),为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地,由于市场主体利益的非一致性,不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应,相反,通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理性行为,国家(作为拥有至高无上权力之统治体)必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中,世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节,一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡,另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡,从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是:顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要,用制度的法律化规制土地市场,使土地资源发挥尽可能大的效用。

  (三)土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因

  土地作为一种典型地不动产,总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同,法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步,现代人对土地的利用越来越走向集约化,土地的价值总体上处于上升趋势。相应的,人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理,推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。

4 法律原则

 

4.1 合法运作原则

  合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定,不得在法律法规之外运行。当前,由于全国性统一的法律规范的缺位,各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行;对于具体的制度及运作行为,尚有许多属于无章可循、无法可依的状态,如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此,加快土地储备相关制度的立法,使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。

4.2 资源优化配置原则

  土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。中国的社会主义市场经济,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于中国实行土地所有权公有制度,因此,现实可供自由配置的只能是土地他物权,即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面,应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转,使土地效用达到最大限度的发挥;在土地担保物权方面,则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清,以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式,减少、消灭协议出让方式,使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。

4.3 可持续发展原则

  可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观,其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系,并在作出每一个行为与抉择时,不仅要考虑本代人的利益平衡,而且要考虑到代际人的利益平衡,从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。土地储备制度应当遵循可持续发展原则,在土地的收购、储备与使用权移转过程中,应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾,考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调,避免盲目放地等政府短期行为。

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